市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟社會, 市場主體的一切行為都必須有相應(yīng)的行為準則, 即法律規(guī)范予以約束。法制是包裝工業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展的根本保證, 發(fā)達國家包裝工業(yè)發(fā)展走過的道路有力地證明了這一點。與經(jīng)濟發(fā)達國家相比, 我國的包裝立法及其研究明顯滯后。我國雖在已頒布的相關(guān)法規(guī)中對有關(guān)包裝問題作出了一些要求, 并制訂了各類國家包裝標準500 多項, 但是, 我國目前尚無一部完整的包裝法規(guī)。涉及包裝設(shè)計、包裝選材、包裝生產(chǎn)、包裝使用和消費以及包裝廢棄物的回收與利用等包裝行業(yè)的法規(guī)還嚴重不足, 缺乏強制性的包裝法規(guī)和產(chǎn)品認證制度, 缺乏強有力的政策干預(yù)和行政處罰手段。大部分包裝標準與發(fā)達國家標準相比還有相當?shù)牟罹? 存在著標準不全面、不配套、可操作性差等問題, 還有一部分標準已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。
商品包裝法規(guī)包括有關(guān)的法律、規(guī)程、技術(shù)標準等, 涉及環(huán)境保護、工商管理、稅務(wù)、計量、檢驗等多個領(lǐng)域。為了更好地與國際法規(guī)與標準接軌,更好地促進我國包裝工業(yè)更進一步健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展, 必須加大包裝立法研究的力度, 加快包裝立法的步伐,對我國包裝行業(yè)中所有的法律問題予以綜合考慮, 制定一部法規(guī)體系比較完善的、既符合我國當前包裝行業(yè)實際又兼顧今后包裝工業(yè)發(fā)展的包裝法規(guī)。
一、建立完善我國包裝法規(guī)體系的必要性
我國已成為世界第三包裝大國,我國包裝工業(yè)用20 年的時間, 走過了發(fā)達國家需要40 年跋涉的發(fā)展歷程,但許多包裝企業(yè)走的是一條高投入、高消耗、高污染的粗放型的發(fā)展道路。隨著包裝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 其大量消耗自然資源,經(jīng)濟效益低下、嚴重破壞生態(tài)環(huán)境這一不和諧的社會經(jīng)濟現(xiàn)象也隨之凸現(xiàn), 如企業(yè)在進行產(chǎn)品包裝設(shè)計時, 不考慮資源的節(jié)約和包裝廢棄物的回收利用而加重了包裝資源的浪費和對環(huán)境的污染。過度包裝、虛假包裝、包裝使用的安全性問題以及包裝生產(chǎn)過程和包裝消費過程中的包裝廢棄物造成的環(huán)境污染已成為當前我國經(jīng)濟、社會發(fā)展中的一個十分突出的問題。除了技術(shù)、管理之外, 相當重要的方面還在于法律環(huán)境, 主要包括立法、司法及法律意識等諸多層面。政府部門或地方當局所頒布和制定的一些相關(guān)法規(guī)、通知、管理辦法等都沒能從根本上解決長期困擾我國各地的包裝廢棄物造成污染的問題, 如長期困擾我國包裝廢棄物造成白色污染的問題一直沒有得到根治。另一方面, 由于缺乏強制性的包裝法律、法規(guī), 一些偽劣產(chǎn)品也正是以假冒包裝和名優(yōu)標志做掩護, 堂而煌之地進入市場, 致使假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災(zāi)。同時, 由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制, 我國包裝行業(yè)中 “兩斤筍三斤殼”、“金玉其外, 敗絮其中”的過度包裝造成的資源浪費也觸目驚心。據(jù)環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)計: 北京市每年產(chǎn)生的近300 萬噸垃圾中, 其中 60 萬噸為可減少的過度包裝物。這些問題, 極大地損害了消費者的利益, 造成了嚴重的環(huán)境污染和資源浪費。
熱愛大自然和注意環(huán)保應(yīng)成為每個公民自覺遵守的行為道德規(guī)范, 但用道德手段來處理人與自然關(guān)系是遠遠不夠的, 最終還得依靠法律、法規(guī)的監(jiān)督和強制約束力才能解決問題。在市場經(jīng)濟社會, 市場主體的一切行為必須有相應(yīng)的行為準則即法律規(guī)范予以約束。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗, 對包裝業(yè)進行法律調(diào)控是必不可少和卓有成效的。各發(fā)達國家從保護消費者利益、保護資源和環(huán)境出發(fā), 都有一整套涉及包裝的法規(guī)標準和產(chǎn)品認證制度, 并且不斷推出新的規(guī)定, 從而有效規(guī)范了生產(chǎn)者和消費者的行為。因此, 要想徹底解決包裝浪費資源和過度包裝、虛假包裝、包裝制品使用不安全以及包裝生產(chǎn)過程和包裝消費過程中的包裝廢棄物造成的環(huán)境污染問題, 單靠政府部門或地方當局所頒布和制定的一些相關(guān)法規(guī)、行政命令、通知、管理辦法或社會道德規(guī)范約束是不行的, 必須走法治的道路, 建立和完善我國的包裝法規(guī)體系。
二、建立完善我國包裝法規(guī)體系的緊迫性
1.包裝廢棄物對環(huán)境的破壞和對資源的浪費越來越嚴重
包裝在方便人們生活、促進經(jīng)濟發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要的作用, 但包裝制品所產(chǎn)生的大量包裝廢棄物也對環(huán)境造成了嚴重危害, 不斷加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。全國人大環(huán)境與資源保護委員會的調(diào)查表明, 目前我國包裝品廢棄物約占城市家庭生活垃圾的10%以上, 而其體積則構(gòu)成家庭生活垃圾的30%以上。未來10 年, 全國包裝制品總量將會以大于10 %的速率增長, 包裝廢棄物的總量將達到1.5億噸。目前, 我國城市年人均生活垃圾產(chǎn)生量已經(jīng)達到 400 公斤。隨著人們生活水平的提高以及城鎮(zhèn)建設(shè)的蓬勃發(fā)展, 我國城市人口將在不長的時間內(nèi)將增加到5 億以上, 城市垃圾數(shù)量越來越多、體積越來越大, 其中主要的包裝廢棄物對環(huán)境的破壞越來越嚴重。如不采取斷然措施, 城市垃圾給環(huán)境造成越來越重的負擔(dān)將難以承受。
我國商品包裝一般使用原生材料, 包裝制品原材料的來源主要是木材、石油、鋼鐵等, 這些都是我國的緊缺資源。由于我國已經(jīng)成為世界包裝大國( 例如, 紙包裝制品年產(chǎn)量就已超過1400 萬噸, 塑料、金屬和玻璃等包裝制品均居世界第四位) , 包裝制品的生產(chǎn)和消費對資源的耗費十分巨大,由于包裝設(shè)計不合理、包裝選材不當和過度包裝以及虛假包裝造成的對資源的浪費十分嚴重。
要解決包裝廢棄物對環(huán)境的破壞和對資源的浪費越來越嚴重的問題,當然需要生產(chǎn)者和消費者樹立綠色包裝的營銷觀念和消費理念, 增強資源、環(huán)保意識和社會責(zé)任感。但是, 最主要、最重要的是要制定包裝管理法規(guī)。沒有政府和法規(guī)的強制要求, 難以取得理想效果。德國包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)的建立和有效運行, 正是源于資源、垃圾場容量和能量利用方法的有限性, 通過包裝立法解決問題的。所以我國政府要盡快制定相應(yīng)的法規(guī)和條例, 以使我們運用法律的手段, 來達到限制、阻止目前在我國流行的這種浪費資源、破壞環(huán)境的生產(chǎn)和消費觀念, 以利于節(jié)約、充分和有效地重復(fù)利用我們有限的資源。
2.過度包裝問題十分突出
從某種意義上說, 過度包裝是社會的不正之風(fēng)在包裝上的反映。包裝過度, 浪費資源, 造成大量無用的垃圾產(chǎn)生。以往年月餅包裝為例, 企業(yè)每生產(chǎn)10 萬盒月餅, 包裝耗材就等于砍伐4 棵- 6 棵直徑在10 厘米以上的樹木。全國每年生產(chǎn)1 億多盒月餅, 也就是說要“吃掉”6000 多棵樹木。據(jù)媒體報道, 北京市每年因月餅過度包裝造成的浪費就高達2 億多元。而中秋節(jié)一過, 這些高成本的包裝就全部變成了令人煩心的垃圾。每年北京市處理垃圾的費用高達10 億元, 如果減少不必要的過度包裝, 可以節(jié)省2 億元以上。過度包裝既損害了消費者的利益, 又造成有限資源的浪費和嚴重的環(huán)境污染。因此, 以立法的方式叫停過度包裝勢在必行。惟有如此, 才能從源頭上對過度包裝徹底加以防范和治理。
3.發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的迫切需要
目前, 我國包裝廢棄物的數(shù)量在1600 萬噸左右, 每年還在以超過10.5%的速度增長。做好包裝廢棄物的回收和再生利用, 減輕包裝廢棄物對環(huán)境的污染和對資源的浪費, 是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的迫切需要, 也是當今經(jīng)濟、社會發(fā)展的一項十分緊迫的任務(wù), 關(guān)系到我國社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。做好包裝廢棄物的回收和再生利用, 最大的好處是可以節(jié)約能源和資源, 不僅能創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟效益, 而且還會產(chǎn)生良好的環(huán)境效益。然而, 我國對包裝廢棄物的回收再利用仍重視不夠,回收情況除啤酒瓶和塑料周轉(zhuǎn)箱較好外, 其它包裝廢棄物的回收率還相當?shù)?。?jù)統(tǒng)計, 我國廢舊包裝紙回收率僅為30%, 醫(yī)藥、罐頭、化妝品等的包裝幾乎全部廢棄, 塑料回收率也只有30%, 整個包裝產(chǎn)品的回收率還達不到包裝產(chǎn)品總產(chǎn)量的20%。在包裝廢棄物的回收方面我國同發(fā)達國家相比差距很大, 如表1 所示。
我國雖然地緣遼闊, 但可用資源遠不能滿足飛速發(fā)展的經(jīng)濟需要, 我國人均資源的占有量在世界上被排在100 多位以后。因此, 包裝廢棄物的資表1 我國包裝廢棄物回收率與發(fā)達國家回收率的比較源化問題及回收利用急待通過立法措施加以規(guī)范,, 以促進我國循環(huán)經(jīng)濟的健康發(fā)展。
4.由于包裝而導(dǎo)致的食品安全問題日益突出
2005 年以來, 由于食品包裝引起的食品安全問題層出不窮。從“PVC保鮮膜致癌風(fēng)波”到“一次性餐具污染事件”, 再到雀巢液態(tài)嬰兒奶被包裝印刷油墨污染在歐洲多國被召回。2006 年9 月前后國家有關(guān)部門又爆光了國內(nèi)幾家企業(yè)生產(chǎn)的用于食品包裝的薄膜存在的問題。由于包裝而導(dǎo)致的食品安全性問題主要有三個方面: 一是包裝材料或容器生產(chǎn)的不規(guī)范。二是國家食品包裝法律不健全, 同時監(jiān)管不力, 使一些不法食品生產(chǎn)和包裝生產(chǎn)企業(yè)有機可乘。三是食品包裝設(shè)計不合理, 缺乏嚴格的設(shè)計檢測,造成包裝達不到保護食品的功能, 致使食品被污染或變質(zhì)。在食品衛(wèi)生領(lǐng)域, 雖有有關(guān)食品及食品包裝的安全性方面的法律、法規(guī), 如《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》和《食品用塑料制品及原材料管理辦法》, 并有相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu), 但這些監(jiān)管機構(gòu)更多關(guān)注的是食品所用配方、生產(chǎn)過程和工藝的監(jiān)管而忽視了對食品所用包裝物的檢測。由于我國缺乏食品用包裝制品生產(chǎn)方面的包裝法規(guī)和強制性的產(chǎn)品認證制度, 缺乏強有力的政策干預(yù)和行政處罰手段, 在相當程度上造成了包裝制品的違規(guī)生產(chǎn), 致使一些企業(yè)生產(chǎn)的食品包裝材料不符合食品安全的要求, 使得食品包裝導(dǎo)致的安全事件頻頻出現(xiàn)。因此, 制定強制性的國家食品外包裝安全認證標準已迫在眉睫。只有將食品和包裝作為一個整體,納入食品衛(wèi)生法的監(jiān)管之下, 由于包裝引起的食品污染問題才能徹底解決, 食品安全才能更有保障。
5.醫(yī)藥包裝法規(guī)急待健全
目前, 我國已能生產(chǎn)6 大類50多個醫(yī)藥包裝材料品種, 年產(chǎn)值150億元左右。我國已成為世界10 大醫(yī)藥生產(chǎn)國和原料出口國之一, 但與發(fā)達國家相比, 我國醫(yī)藥包裝的整體水平還十分落后。一方面, 許多醫(yī)藥包裝標準不能和國際接軌; 另一方面, 有標準又不能嚴格執(zhí)行。這些問題, 既影響了藥品的安全性和消費者的權(quán)益, 又影響了我國藥品出口和我國藥品在國際市場上的竟爭能力。除了技術(shù)、管理之外, 相當重要的方面還在于法律環(huán)境,主要包括立法、司法及法律意識等褚多方面。醫(yī)藥包裝所涉及的法律問題相當廣泛, 不僅涉及國內(nèi)法律, 也涉及國外法律及國際標準。其中商標、專利、版權(quán)、反不正當競爭及消費者權(quán)益保護、環(huán)境保護、產(chǎn)品質(zhì)量標準等法律問題與醫(yī)藥包裝的關(guān)系均十分緊密。因此, 醫(yī)藥包裝法規(guī)急待健全。建立和完善醫(yī)藥包裝不可規(guī)避的法律、法規(guī),對促進我國藥品包裝產(chǎn)業(yè)乃至醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展, 增強其國際競爭力, 有著十分重要的意義。
6.國際貿(mào)易急需加快綠色包裝立法
發(fā)達國家從保護消費者利益、保護資源和環(huán)境出發(fā), 都有一整套涉及包裝的法規(guī)、標準和產(chǎn)品認證制度, 并且不斷推出新的規(guī)定。凡是采用不符合這些規(guī)定的包裝的商品, 都要受到限制甚至處罰。這樣, 我們的出口商品包裝, 如不能按照法規(guī)和標準生產(chǎn), 就必然帶來巨大的經(jīng)濟損失。
在國際上, 環(huán)境保護制度已日漸成為一道非關(guān)稅壁壘。目前, 國際貿(mào)易盛行的“綠色壁壘”, 正是發(fā)達國家借保護本國環(huán)境之機, 通過制訂非常苛刻的環(huán)保技術(shù)標準, 使其它國家的商品難以進入這些國家的市場。“綠色壁壘”將對我國的出口產(chǎn)品包裝提出更高的要求。隨著知識經(jīng)濟時代的到來以及全球環(huán)保與資源意識的增強, “綠色產(chǎn)品、綠色消費和綠色營銷”將成為社會生產(chǎn)、消費的發(fā)展潮流, 成為各國實施經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的著眼點。二十一世紀, “綠色產(chǎn)品”將主導(dǎo)世界市場。而產(chǎn)品包裝是產(chǎn)品整體不可分割的部分, “綠色產(chǎn)品”毫無疑問需要“綠色包裝”。所謂“綠色包裝”就是指節(jié)約資源、減少廢棄物, 用后易于回收再用或再生、易于自然分解以不污染環(huán)境和對人體健康無害的包裝。在當今全球環(huán)保大潮的沖擊下, 重視環(huán)境性能發(fā)展, “綠色包裝”已是世界包裝變革的必然趨勢。加入WTO 后, 雖然我國有了一個全方位開放的多邊貿(mào)易環(huán)境,但如果要擴大產(chǎn)品的出口, 必須不斷開發(fā)“綠色產(chǎn)品”及與之相適應(yīng)的“綠色包裝”。包裝如果跟不上, 將會制約我國外貿(mào)出口的發(fā)展, 妨礙我國產(chǎn)品更多地走向國際市場。目前, 歐盟各國實施包裝循環(huán)經(jīng)濟法, 都抬高了對進口產(chǎn)品包裝要求的門檻。因此,為了滿足國際貿(mào)易的要求, 也急需加快我國綠色包裝立法與國際接軌的進程。
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